小火烧出安全监管盲区

杭州“5·11”火灾事故引发的话题与反思

年5月11日21时36分，杭州市消防指挥中心接到报警，西湖区文三路号2楼钱塘医疗门诊部发生火灾。接警后消防立即出警，21时56分，火势被扑灭。火灾造成1人死亡、2人重伤，其他15医院。

钱塘医疗门诊部所在的华星综合楼，为一栋东西走向、多米长的6层建筑，于年竣工，面朝正在地铁施工的文三路。该综合楼东半部为A座、西半部为B座，一层全部为面朝文三路的沿街商铺，A座的二楼、三楼为钱塘医疗门诊部，四楼为正在装修的楼层，五楼、六楼为花麦地公寓。

起火位置位于门诊部二楼的东北角的药房。顺着一楼门眉上挂着钱塘医疗门诊牌子的最东面楼梯间上到二楼，这里是挂号、收费、药房以及中医妇科所在位置。门诊部室内已被烧得面目全非，一片黢黑，进门右侧靠窗的地方是阳台位置，向室内扩展一点，围成数平方米大小的空间，这里就是起火的位置——中药房。

顺着楼梯继续往上走，最上部的公寓，就是伤亡人员的集中地，推开与楼梯间相连的玻璃大门，只见走廊的两边排列着两排类似酒店的房间，面积大约10多平方的样子，不过各个房间里除了靠近门口的卫生间，靠墙还有洗衣机和生活用水的洗涤槽等生活设施。据了解，该公寓共有38个房间，其中5楼20个房间，6楼18个房间。调查时记者发现，公寓的各个房间里并没有烟熏火燎痕迹。通过网上企业查询系统发现，该公寓的经营者——杭州柏轩酒店有限公司，年8月因“消防安全检查不合格擅自投入使用、营业”曾被处罚过。

据西湖区卫健委工作人员介绍，涉事诊所证件齐全。由于生意不好，当天下午四点半就下班停止营业了。据应急管理部消防救援局防火监督处王天瑞副处长根据现场火灾痕迹分析：西药房失火后，烟气顺着起着烟囱效应的楼梯间，迅速向上蔓延，通过没有关闭的玻璃门，侵入五楼和六楼的楼道，住在房间的男士苟某在慌乱之中，逆向往共用楼梯方向逃生，途中吸入高温有毒烟气，情急之中躲进了离着火点水平距离更近的房间，关上了房门倒在了地上，最终重伤但无生命危险。而房内的董女士却不幸遇难。

火灾发生后，国务院相关领导也迅速做出批示要求全力救助伤员，浙江省领导高度重视，排查治理火灾隐患。浙江省安委会立即召开会议，迅速采取措施，部署“平安护航建党百年”安全隐患大排查大整治专项行动，省消防安全委员会组织省卫建委等部门联合开展医疗机构消防安全大清查、大提升行动。

多因素叠加酿祸端

火场调查的消防干部分析，该次火灾因电气故障引起的可能性较大。但过火面积数平方米的小火灾竟造成1死17伤，仍然让人感觉匪夷所思。

曾经汇集了十多家IT产品大卖场、入驻大批信息技术企业总部和公司的文三路街区，是华东地区最大的信息产业集散地之一。近年来，随着数字化的发展，文三路街区逐渐面临环境较差、产业结构亟待升级等问题。在浙江数字化改革背景下，今年西湖区将对其改造提升，意在打造全国数字生活第一街。而此次火灾事故的综合楼正处于该街区的核心区域。

据该大楼所在的翠苑街道工作人员介绍，华星综合楼A楼的业主方——古荡湾股份经济合作社，在五一假期后给各承租户发出通知，称大楼“建造年代已久，消防设施设备落后、内部线路老化”等等安全隐患，要对大楼进行提升改造，通知各承租户在今年5月31日租赁合同到期后不再续租，该大楼的承租户在5月8日前后签收了不再续租的通知。同时街道提供的资料显示，五一节前的安全检查中也发现了门诊部、花麦地公寓等承租单位存在消防隐患。

可惜没等到隐患整改闭环，就发生了火灾事故。该大楼即将腾退租户，这其中是否有因此而造成短期行为心理而延误隐患整改？不得而知。

王天瑞考察现场后分析，火灾事故的教训首先是多业态的合用场所，不同楼层的多经营主体合用同一个公共楼道，但通往楼层本应有的防火隔离门却被改成玻璃门，还不能常闭；走廊另一端虽然有逃生通道，但也改成了玻璃门，并且有门禁，人员无法及时疏散。其次，这种非酒店形式的公寓，没有值班人员，晚上无人值守，不具备初期火灾的扑救力量。第三，群众的逃生意识比较差。从现场的情况看，楼道里只有轻微过烟，如果当时室内的苟某能够紧闭房门等待救援，不要逃进有高温有毒烟气的楼道，应该不会有生命危险。最近的消防救援站相距不到2公里，救援人员几分钟就能赶到了。

长租公寓野蛮生长

不可否认，经济快速发展等多种因素叠加，大型城市房价已在高位运行，房屋租金也水涨船高。即便是格式化的房屋租赁合同，合同文本都有专门条款用来约定房屋租金递增幅度。

30岁的李金东来自安徽阜阳，在杭州开出租车十多年，租住的地方从城北登云路的赵伍村，搬到好运路的管家塘社区（村），现在又搬到绕城高速公路外更远的余杭徐家坝。为了抚养两个孩子和赡养老人，省吃俭用的小李住的一直是农民房，随着动迁，他搬得位置越来越远，但租金却从几百元一路上涨到将近元，好在干这一行有车开，时间虽然长一点，也还能接受得了。

汇集各种资源但又房价高企的大都市，吸引着大批筑梦的青年，“”的大厂仍然消纳大批年轻人，适合加班后就近休息、生活功能简单、价格相对低廉的空间成为刚需。

由此，有需求就有市场，大城市的电子信息、网络软件企业集中地的长租公寓便逐渐成型：投资者以公司的名义租来具有一定体量的小宾馆、商业办公用房、甚至是城市周边的厂房等建筑，重新改造成一种界于群租房和快捷酒店之间的一种用于集中居住的房屋，这种房屋比宾馆更具备一些基本的洗衣、烧水、煮饭等相关生活功能，又比宾馆便宜、适合长期居住生活，符合时下年轻人的生活需求。再通过网上一些订房APP、小程序等年轻人习惯使用的方式推销业务，形势一片大好。

同时，基于近年来国内政策倾向于鼓励利用集中存量房屋进行改造为长租公寓，于是各路人马积极介入，长租公寓市场也进入了快速发展模式。但存在运营者水平良莠不齐、产品质量参差不齐现象，而不同类型存量房屋的使用性质和使用功能与住宅相比存在明显差异，导致居住安全“无所适从”。

位于教工路的魔方亿居公寓，记者了解情况时发现，多数房间是附近的软件公司租下来，两人一间，做员工宿舍用。国务院安委会暗访组检查时，随机设置火情，人员未能及时到场，不能熟练运用建筑消防设施处置火灾，房间内存在电气线路私拉乱接、使用蚊香现象。

而文一路40号的亲寓公寓，一楼楼梯间服务台只留下一个电话号码，到二楼好容易找到服务人员，被告知，80间房全部客满，要想租要等排期，而且至少要租半年以上。

近期消防检查中，发现杭州城北的华盛达时代中心CD楼，共有户公寓，有业主自住、有业主出租，有公寓式酒店，也有公寓式旅馆、民宿客栈，还有旅馆管理、中介服务等机构，而物业公司平时只有9人，除负责公共部位消防管理外，日常未对租客进行检查培训、演练。而位于余杭区丰岭路26号一栋共四层的建筑，首层为沿街商铺，二楼为网吧，三楼为宾馆，四楼为长租的景瑞公寓。该长租公寓不仅与网吧、宾馆共用疏散楼梯，楼梯间顶层设置的功能用房也用于出租住人，公寓通向楼梯的出口未安装防火门，更令人担心的是：公寓房间内吊顶材料采用的是可燃塑料。

位于杭州萧山区钱江世纪城核心区的丽晶国际大厦，自称是融合时尚、商务、酒店、娱乐、休闲、快捷交通等城市功能一体化的大楼。高达米的丽晶国际总共有套房源，其中多套正处于出租状态，多套商用。美容美甲店、中医养生馆、婚礼策划等遍布在不同楼层，工作生活在此的人日均在10人左右。因为大楼层高有4.99米和5.99米两种，大多数房东将其设计成为LOFT结构。综合检查时消防人员发现，不少房东、二房东将房间进行隔间，一套建面平方米左右的房屋，普遍被分隔成8人间，多的甚至10人间出租，出租房公共区域没有安装喷淋和报警装置，楼梯上面用木板铺设，也不符合消防要求。而大楼里的自动报警器和喷淋缺失情况普遍存在，房内通道还堆放有可燃杂物。

新生业态不能漏管

记者调查发现，这些集中式长租公寓，在偏远地带，用厂房、农民房改造而成的较多，而在城市核心地带，用商业用房改造而成的较多。野蛮生长的长租公寓，经营范围多以物业管理、住房租赁、企业管理、企业形象策划与设计、市场营销策划等经营范围的面目出现，规避了严格监管的旅馆业，但这在消防安全方面存在空白。法律法规没有规定，从事非旅馆业的住宿经营活动的企业，必须需要办理《特种行业许可证》。不办理《特种行业许可证》，就不需要消防部门出具符合消防安全的证明文件、不需要单位准备开办旅馆业应建立的各项安全管理制度。而且，长租公寓的装修项目大多未纳入各地建设部门消防设计审查验收的管辖范围，从而备案和抽查也成为“空白”，源头把关存在“漏洞”。

浙江省消防救援总队防火监督处处长杨张捷告诉记者：如果这些类似旅馆业的集中式长租公寓存在消防安全的先天不足，即使管理部门在检查中发现了问题，大多只能按照出租房屋的标准提出整改要求，相较于国家法律法规、技术标准对于旅馆的要求，必然相差甚远。

住房和城乡建设部去年9月开始公开征求意见的《住房租赁条例》，但制定该条例是为了规范住房租赁活动，促进住房租赁市场健康发展，并没有多少内容涉及到消防安全。

由于这种业态是介于出租房和旅馆业之间的新业态，没有建造装修安全标准、没有安全技术规范的集中租房住宿的新兴行业。该类租客动辄几十人上百人的集中式长租公寓，经营者的经营范围有意规避开了旅馆业。这也造成安全监管的困惑：按照出租房进行监管，标准太低，按照旅馆业进行监管，没有法律依据。但由于需求旺盛，这种新兴行业在规模较大的城市还在快速扩展。

长租公寓这种新业态亟需从制度层面加以规范定义，纳入安全监管。

火灾调查人员在勘察和清理火灾现场。（杭州市消防救援支队提供）

部门职责亟待厘清

此次火灾事故，同样暴露出基层消防监管力量弱化、职责不清的问题。消防隐患存在不是一天两天，只是到即将让租户退租收回物业之前的五一节前检查时才发现，发现后没有及时采取相应措施，最终发生亡人火灾事故。应急管理和消防没有下沉到乡镇（街道）的监管力量，公安派出所有力量、有强制手段、有监管职责（新消防法修改之前更明确），但新修订的《消防法》弱化了监管职责。该法律第五十三条规定“公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育，具体办法由国务院公安部门规定。”京衡律师事务所上海所的余超律师认为：法条中的“可以”，表示“许可”的意思，是授权性的规范，表明法律赋予了国家机关或单位某种权力，实施与否由被赋权者自己根据具体情况而定。“可以”做并不意味必须做，被赋权者可以根据管理需要，结合具体情况，灵活做出选择。

这与原《消防法》中规定公安机关消防机构“对消防安全重点单位应当定期监督检查”的规定，力度明显减弱。虽然仍有效的年公安部号令《消防监督检查规定》第三十条规定：公安派出所对其日常监督检查范围的单位，应当每年至少进行一次日常消防监督检查。但目前，如“5·11”火灾事故地所属辖区派出所民警认为他们对消防监督检查，纯粹是帮忙性质的尽义务，不是他们的法定职责，这种观念成为当前基层公安派出所民警的普遍认识。

目前的相关法律法规修改后，公安系统只有基层的派出所保留了消防监督检查职责，各级公安部门取消了对消防工作的考核、评比、评先等等，公安派出所开展小场所消防安全监管的支撑不够明确。行政法学专家、浙江工商大学公法与地方治理研究所所长陈党认为，就浙江省来说，目前地方性法规对此有明确的规定。例如，《浙江省消防条例》对消防机构、公安派出所、乡镇人民政府及街道办事处的消防工作职责都有明确规定。此外，年11月颁布的《杭州市居住房屋出租安全管理若干规定》也规定：“市、区县（市）公安机关牵头负责居住房屋出租安全管理工作”。但仅有法律规定是不够的，应急管理、消防、公安和基层政府（乡镇、街道）都有安全、消防的监管职能和职责，但尤其是消防机构转隶后，部门之间的分工和衔接出现了一些新的问题，需要尽快加以解决。

在此背景下，公安民警对消防安全管理工作有畏难抵触情绪，工作成效弱化，消防执法力度大幅下降。据统计，年1-4月，浙江省公安派出所检查单位数、督改隐患数、处罚数、拘留数同比年1-4月分别下降56.44%、70.21%、84.51%、83.84%。

同样，基层镇街社区、市场监管、应急管理、城管等部门在基层监管工作中的职责划分不够明确。陈党认为：要将消防工作职责真正落到实处，使目前不同部门“各自为战”转变为分工负责基础上的“密切配合”，关键要进一步明确相关主体的职责权限。一是细化部门之间的分工。如按现有的法律规定，“开展日常消防监督检查，按照国家和省有关规定处理消防安全违法行为”是公安派出所的职责，而“实施消防监督检查，依法处理消防安全违法行为，督促火灾隐患整改，及时报告、通报重大火灾隐患”是消防机构的职责。二者之间不仅有关联，而且还有重合之处。二是细化县级以上政府职能部门与乡镇（街道）之间的消防工作职责分工。在此基础上，还要充分发挥村（居）民委员会、物业管理机构的作用。只有这样，才能使不同的主体各司其职、各负其责，有效地预防和减少火灾事故。

受原有现役体制的影响，消防转隶前，多数地方县级以下没有机构和力量，这也成为多年来基层火灾防控的瓶颈性难题。专家建议，在群防群治大前提下，采取不同用工形式，在重点乡镇街道设立专门的消防监管力量，专业人干专业事，有效避免消防安全失控漏管现象。

据了解，这并非仅仅杭州一个城市的个别现象，在房价高企的大都市，都普遍存在这些问题，亟需从顶层设计上破题。

（原载于年第六期《中国应急管理》记者徐文标）